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倪鵬飛:多層嵌套的城市體系是中國城市化道路的新方向

2020年10月26日 15:44   來源:經濟日報-中國經濟網   

  中國城市化道路是個一直存在嚴重分歧的重大問題。我們認為:城市體系已經不是一種形態的大城市或小城市非此即彼的體系了,而將是多種形態的大中小城市協調共存的體系。我們研究發現:基于人口和經濟發展階段,順應空間發展規律,多層嵌套的城市體系才是中國未來城市化道路的方向,即城市在規模擴大的同時形態也將多樣化,進而形成多形態嵌套的體系。各種形態的城市都有合理的規模區間,各種形態的體系都遵循規模位序法則,大中小城市及小城鎮協調發展,城市化的未來是城鄉融合的巨型城市化地區。

  一、世界城市規模與形態演進

  第一,城市規模和形態伴隨城市化率提升在擴大與多樣化

  1950年,世界城市化率達到30%之前,城市規模和形態體系由單中心小城市主導。19世紀中期,城市化率超過50%的英國,出現大倫敦郊區化和以倫敦到利物浦為軸線的連綿城市帶。1920年,城市化率達到50%的美國,出現多中心的大都市區,大西洋沿岸城市帶形成。

  1950-2018年,世界城市化率從30%提升到55%,100萬以上的城市的人口占全部人口的比重從29.9%上升到42.2%,城市規?焖俅笮突耐瑫r,形態迅速多樣化,大聚集、小分散的以都市區和城市群為主體的城市體系逐步形成。目前歐盟50%的人口生活在30個主要城市群中。

  第二,聚集失衡是城市規模和形態演進中的核心問題

  拉美國家城市體系規模擴大過度,2018年1000萬以上的人口占總人口的比重達到18%,居世界第一。亞洲城市及城市體系規模加速擴大,2018年1000萬以上的人口占總人口的比重位15%,居世界第二。城市快速大型化使大城市面臨空氣污染、交通擁堵、基礎設施不足的嚴峻挑戰。本世紀以來,幾乎所有參與全球化的國家,都出現了伴隨聚集的失衡,即人口、產業流入地和人口、產業流出地的收入差距擴大。為此,各國都在采取措施予以應對而不是推波助瀾。

  第三,城市規模與形態演進是聚集和擴散兩種力量博弈的結果

  國際相關的理論與實證研究也有證實:從單中心城市到多中心大都市區,再到城市群進而大都市帶,最后到城市網絡,是城市發展的一般規律。單中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最優規模,城市規模位序符合齊普夫法則。城市的空間分布是聚集和擴散兩種力量博弈的結果,而非聚集一種力量,市場失靈或政府過度干預都會帶來諸多問題。

  二、中國城市規模與形態的趨勢及問題

  第一,在大型化的同時出現多形態并存。首先,單中心城市體系呈現出啞鈴型跡象。即大城市人口和小城鎮人口比重大,中小城市比重小。其次,出現大型化趨勢。再次,城市的主導規模形態與城市化相對應,分別走過了1978-1995年間的小城鎮(城鎮化率30%以前)和1996-2010年的大城市(城鎮化率30-50%)主導,2011年以后正進入都市圈、城市群(城鎮化率50%以上)主導時代。

  第二,伴隨聚集演進的是分化在加劇。雖然豐滿的理論期望“聚集的平衡”,但骨感的現實是已經出現了伴隨聚集的是多尺度的過度分化即:在地區人口分化同時出現的人均收入的分化:少數區域和少數人群高度富裕,多數區域和多數人群相對貧困。在經濟空間從分散聚集走向集中聚集再向聚集擴散過程中,城市與區域之間的一定程度的分化是必要和合理的。但這種由行政級別決定資源分別與市場失靈相強化的機制,所導致的馬太效式的過度分化,不僅不利于社會公平而且嚴重威脅著經濟效率,必須引起高度注意。

  三、研究發現和情景模擬

  第一,理論證明:大國可以形成多層嵌套的城市體系。我們構建理論模型證明,在一個人口和空間足夠大的城市化國家和地區,隨著城市化人口數量增加,城市化人口規模分布將從單中心城市演化為多中心的大都市圈,進而演化為城市群。從而形成城市群、大都市區、城市、城區等多層形態嵌套的國家城市體系,即國家形成城市群體系,城市群內部形成城市體系,城市內部形成多中心市區體系,各層城市體系都大致遵循規模位序的齊普夫法則。

  第二,實證檢驗:中國多層嵌套的城市體系正在形成。研究普遍認為中國的城市體系的首位度或者集中度較低不符合奇普夫法則。但我們新的視角研究發現:首先,全球主要國家的各城市群、我國城市群內部的各城市、中心城市(大都市圈)的各城區,其規模位序正在向齊普夫分布收斂。其次,在交通設施、政策制度、公共服務等中性時即對各形態城市規模位序影響不顯著時,各形態的體系規模分別符合齊普夫法則。當這些因素對規模位序影響顯著時,各形態的體系將偏離齊普夫法則。

  第三,情景模擬:能夠優選理想的多層嵌套城市體系。按照多種形態嵌套的城市體系思想、城市規模位序的齊普夫法則,以及城市最優規模權威研究的經驗參考值。對未來15年全國城市人口(不包括小城鎮)各形態規模位序分布進行多情景模擬發現:最小城市人口為20萬,最大中心城區人口為519萬左右,在此條件下最大都市圈城市人口為1980萬左右,最大城市群城市人口為1億左右,此時城市群數量為17個左右,并且各種類型大小的都市圈至少有103個,不同規模的城市和城區至少有1474個。這可能是最接近未來中國城市群、都市圈、中心城市的多層次嵌套結構的一個情景。

  四、政策建議

  謀劃未來我國經濟發展的空間格局,制定“十四五”及未來15年的城鎮化規劃和國土空間規劃,我們有以下建議:

  第一,以多層嵌套的城市體系支撐重塑中國經濟發展空間體系。將城市體系作為主體、樞紐和骨干,做好系統性經濟空間布局和國土空間規劃,堅持重點和全面相結合,重視城市體系兼顧鄉村體系,重視城市群、都市圈、中心城區兼顧非城市群都市圈的中小城市,建立一個經濟競爭力、社會凝聚力、環境永續力強大的現代化城市中國。

  第二,以齊普夫法則為參考布局多層嵌套的全國城市新體系。人口是城市與區域所有發展的中心。謀劃中國經濟發展的空間格局,制定國土空間及城鎮化規劃,應以齊普夫法則為參考基準再結合各地實際,確定全國城市群的數量及人口規模、各城市群內城鎮的數量及人口規模、各城市群內的都市圈內的中心區數量及其人口規模,從而構建多形態嵌套的城市體系。讓城市群包含著大都市圈、大中小城市、小城鎮,既讓不同形態的城市保持合理規模,又讓多種形態城市協調發展。讓中小城市與小城鎮分享和化解中心城區的正負外部性。讓所有功能區域都能分享多形態嵌套的規模報酬遞增紅利。

  第三,政府制定戰略、規劃和政策需對單中心城市無限大保持謹慎。隨著技術的進步全世界的城市總體大型化是大勢所趨,但在一定技術條件城市大型化是有限度而不是無限度。但強勢政府容易導致城市首位過高及人口過度集中,并帶來“城市病”等多種經濟社會問題。事實上,我們的政府在資源配置中作用比較大,雖然過去在戰略導向上是小城鎮,但是按行政級別分配資源已經導致與許多發展中國家一樣大城市偏好,并已經出現了嚴重的城市病。因此,規劃必須首先確定首位城區、首位城市圈、首位城市群的合理規模,然后參考齊普夫法則確定隨后的各形態規模,而不能競相擴大。

  第四,以合理城鄉人口體系為基礎構建全國一體的公共產品體系。應基于全國城市群、都市圈和城市以及城鎮鄉村的人口和產業可能的齊普夫規模分布趨勢,布局尺度不同、聚集密度不同的基礎設施、公共服務以及公共治理體系。既要告別按照行政級別布局公共產品的做法。又要防止在已經不合理公共產品布局的基礎上,將人口與公共產品簡單掛鉤,導致公共服務與人口“面多加水,水多加面”。更要防止一方面不合理布局公共產品,另一方面利用行政手段限制人口流動和遷徙。

  第五,遵循人口及經濟規律構建全國產業和經濟發展的空間體系。結合人口、公共產品、軟硬件環境的布局,以及非農產業發展、升級、分工和空間布局及轉移趨勢,構建城市空間為載體的多層嵌套的產業和產業鏈體系。與此同時,其他絕大多數國土空間,根據自然稟賦和公共功能要求,建立相應的農產品主產區、生態功能區或者國防等公共功能區。

  第六,建立以中心功能帶動和周邊功能支撐的多層網絡空間體系。一方面,實施中心帶動戰略即:以中心城區帶動都市圈、以都市圈帶動城市群、以城市群帶動區域發展;另一方面,實施頂點傳導戰略即:以國家頂尖的城市群、都市圈和中心城區上聯系全球頂級的城市群、都市圈和中心城區,下聯系國內次級的城市群、都市圈和中心城區,進而形成全球聯動的網絡體系。

 。ū疚膩碓矗航洕請-中國經濟網 作者:中國社會科學院財經戰略研究院院長助理 倪鵬飛 本文是在中國城市百人論壇2020年會上的發言)

(責任編輯:馬常艷)

倪鵬飛:多層嵌套的城市體系是中國城市化道路的新方向

2020-10-26 15:44 來源:經濟日報-中國經濟網
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